2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了《行政处罚法》修订草案。随后，全国人大常委会办公厅召开新闻发布会对《行政处罚法》进行了解释，首次正式提出“无错不罚”的行政处罚原则。全国人大常委会的解释属于行政处罚法律体系，既是行政处罚法的法律渊源，也是海关行政处罚的法律依据。

海关行政处罚的法律体系

新修订并于2021年7月15日正式实施的《行政处罚法》，对海关行政处罚执法工作提出了新要求。海关总署于2021年6月16日公布了《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》（以下简称《程序规定》），自2021年7月15日起实施。

随后，国务院于2022年3月29日发布了《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》 （以下简称《实施条例》），自2022年5月1日起实施。

至此，《行政处罚法》《实施条例》《程序规则》共同组成了海关行政处罚法律体系的主体框架，分别对海关行政处罚作出了一般性的规定，规定了什么样的行为应当受到处罚、规定了行政处罚的具体实施程序。

另外，海关行政处罚法律体系还包括大量的以海关总署总署令的形式发布的部门规章和规范性文件，“关检融合”后，《进出口商品检验法》《进出口商品检验法实施条例》等相关法律法规也成为海关行政处罚的依据；《出口管制法》《固体废物污染环境防治法》等法律中也规定了与海关行政处罚相关的内容。

海关行政处罚适用过错责任原则

现行的《行政处罚法》采用过错责任制度，并没有采用过错推定责任制度。这是因为过错推定责任必须有法律明文规定，而现行《行政处罚法》中对此并没有明确规定。有观点认为《行政处罚法》第三十三条第二款是过错推定责任的明文规定，笔者对此持否定态度。理由如下：

1.从《行政处罚法》的目的上来看。

《行政处罚法》第一条明确了行政处罚的目的：一是规范行政处罚的设定和实施，二是保障和监督行政机关有效实施行政管理，三是维护公共利益和社会秩序，四是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。显然，这四个目的是递进关系，而不是并列关系，更不是递减关系。所以，新修订的《行政处罚法》没有采用过错推定责任增加公民举证的义务，而是进一步保护公民的权利。

2.从《行政处罚法》的具体规定看。

《行政处罚法》第四条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”第四十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。”

从以上两条规定来看，行政处罚采用的是过错责任原则。当公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。这就说明违反行政管理秩序的举证责任在行政机关，而且对举证的要求是，必须达到事实清楚、证据确实充分。

海关行政处罚不适用过错推定原则

《民法典》第一千一百九十九条规定：“无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担侵权责任；但是，能够证明尽到教育、管理职责的，不承担侵权责任。”如果按照这个标准表达范例去表达行政处罚责任的过错推定原则，应当是这样的：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为的，应当给予行政处罚，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。但是，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

显然，这与《行政处罚法》的规定是不一致的，所以行政处罚的归责原则依然是过错责任原则，而不是过错推定责任原则，更不涉及举证责任倒置的问题，《行政处罚法》第三十三条第二款规定的是在过错责任之下，多给予行政相对人一个举证抗辩权利，是对行政相对人的一个增加保护，目的是更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，是行政处罚法的进步，也是海关行政处罚制度的进步。

海关行政处罚不可能适用无过错责任原则

所谓无过错责任，是指不以主观过错的存在为必要条件的法律责任。只要行为人的违法行为与损害结果之间有因果关系就要承担法律责任。即使没有过错，也要承担责任，既“无错也罚”。无过错责任是对不幸损害的合理分配，它不具有一般法律责任的作用，如制裁、教育、预防，而只具有救济或恢复权利的作用。而《行政处罚法》第六条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”所以，《行政处罚法》不适用无过错责任原则，海关行政处罚同样不适用无过错责任原则。

海关行政处罚适用无错不罚原则

《实施条例》规定，应当处罚的行为分为两类：第一类是走私行为，第二类是走私行为之外的违规行为。《实施条例》第七条规定：“违反海关法及其他有关法律、行政法规，逃避海关监管，偷逃应纳税款、逃避国家有关进出境的禁止性或者限制性管理，有下列情形之一的，是走私行为：……”第十二条规定：“违反海关法及其他有关法律、行政法规和规章但不构成走私行为的，是违反海关监管规定的行为。”按照以上规定，走私行为的主观过错必须是故意，而走私行为之外的违规行为的主观过错包括故意和过失两种。因为逃避海关监管是走私行为的前提，走私行为的主观过错一定是故意；过失违规不符合逃避海关监管的要求，不符合走私行为的定义，不能构成走私行为。走私罪的主观过错要求是故意，而走私罪和走私行为的差异只是在危害结果上。所以，走私行为的主观过错也一定是故意。

走私行为以外的其他违规行为，并没有要求逃避海关监管的前提，只要求违反海关法及其他有关法律、行政法规和规章的规定。所以，违规行为的主观过错包括故意和过失两种。

根据过错责任的归责原则，只有行为人有主观过错（包括故意和过失）才应承担行政处罚的法律责任。如果海关认为行政相对人违反了《实施条例》的相关规定，依法应当给予行政处罚的，海关必须查明事实。违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。根据法理学理论，主体、违法行为、损害事实、因果关系和过错五个方面构成了违法事实，这五个方面都需要海关去查清、去举证，还要达到事实清楚、证据确实充分。如果海关不能证明行为人有主观过错，那么就不能进行行政处罚。

例如，对于申报价格与海关估价不符的案件，海关的处理已经有所转变。在最高人民法院公报2006年第5期中的肇庆外贸公司诉肇庆海关估价行政纠纷一案，海关认为报价与实际不符，所以只是依法进行了估价，并没有进行政处罚。然而，行政相对人对海关的估价行为依然提起了行政诉讼，最后的结果是法院维持了海关估价的行为，但并没有对行政相对人进行行政处罚。这就是最近几年对这类案件的处理方式，即不能证明行为人有过错就不予处罚。

综上所述，不论是《行政处罚法》《实施条例》《程序规则》等海关行政处罚的法律体系的规定，还是人民法院的相关司法判例，抑或是海关行政处罚工作的实践，都说明海关行政处罚适用的不是过错推定责任原则，也没有举证责任倒置，而是过错责任原则，即无错不罚原则。

【作者：郭并山，北京德恒（太原）律师事务所】